2020年11月28日 国务院官网上发布《关于国务院第七次大督查收集转办部分意见建议情况的通报》，对灵活就业人员劳动用工关系界定难、社会保障程度弱等问题，合法权益的劳动保障、灵活方式参加工伤保险等提出了建议和意见。“通报”的具体表述摘要如下：

关于国务院第七次大督查收集转办部分意见建议情况的通报

2020-11-28 来源：中国政府网

2020年10月，按照国务院第七次大督查的统一部署，14个国务院督查组分赴14个省（区、市）和新疆生产建设兵团开展实地督查。为推动党中央、国务院决策部署贯彻落实，进一步完善政策措施、改进政府工作，督查组坚持“开门搞督查”，问策于企、问计于民，先后走访1300多个基层单位，访谈近5000名干部群众、企业负责人、创业者等，收集有关方面提出的意见建议1200余条。对属于地方政府职责范围的意见建议，督查组已及时转交相关省（区、市）政府研究办理；对属于国务院有关部门职责范围的意见建议，国办督查室整理后转送相关部门研究办理。按照2020年11月11日国务院常务会议部署，现将有关方面反映比较集中、有一定代表性的部分意见建议及转办情况择要通报如下。

一、关于完善稳就业保民生政策措施的意见建议

（一）多途径支持农民工返乡创业。湖南省有关单位反映，农民工返乡创业面临创业平台少、获取资金难、社会保障弱等问题。建议加快推动“返乡创业园区”等创业载体建设，对返乡人员创办企业给予用地支持与优惠，建立农民工返乡创业扶持奖补资金，逐步将返乡农民工纳入城镇职工养老保险体系和工伤保险保障范围。（拟转办部门：发展改革委、人力资源社会保障部、自然资源部、住房城乡建设部、农业农村部）

（二）加大中西部地区就业创业帮扶力度。湖北、新疆等地有关单位反映，中西部地区职业指导和创业指导等人才资源不足，劳动者难以获得高质量的就业创业指导。建议协调东部地区通过提供师资、实地培养、结对帮扶等方式，为中西部地区培养职业指导和创业指导人才。（拟转办部门：人力资源社会保障部、发展改革委）

（三）探索建立灵活就业人员劳动保障制度。江苏、湖北、湖南、广东等地有关单位反映，现行法律法规对灵活用工的法律关系认定基本处于空白，2018年新修订的《劳动法》也未涉及灵活就业的相关内容，灵活就业人员面临劳动用工关系界定难、社会保障程度弱等问题，影响了灵活就业人员工作积极性。建议有关部门探索建立适应新就业形态的劳动用工和社会保障制度，切实保障灵活就业人员合法权益。（拟转办部门：人力资源社会保障部、医保局）

（四）推动基层全面落实社保信息跨省共享、业务跨省通办。河北省部分群众反映，目前一些县级人社部门信息系统无法查询省外人员社保缴纳信息，异地参保人员通过电子社保卡网上提交社保转移申请后，仍需提交“参保缴费凭证”等纸质材料，办理社保转移需要“跨省跑”。建议采取措施，推动地方全面落实社保信息跨省共享、业务跨省通办。（拟转办部门：人力资源社会保障部）

（五）允许以灵活方式参加工伤保险。江苏、河南等地部分企业反映，当前大量灵活就业人员、退休再就业人员等对参加工伤保险诉求强烈，但按照规定，职工个人不属于工伤保险缴纳主体，超过法定退休年龄人员无法参保，社保“五险”需统征统缴，无法单独参保。建议修订《工伤保险条例》《社会保险费征缴暂行条例》，适当扩大工伤保险覆盖范围，允许以灵活方式参加工伤保险。（拟转办部门：人力资源社会保障部、司法部、税务总局）

（六）加快推动社会救助立法进程。河北、江苏等地部分单位反映，目前我国社会救助统筹协调难、衔接不紧密、救助方式单一、支出型贫困救助缺失、救助资源分散。《社会救助法（草案征求意见稿）》已向社会公开征求意见。建议加快立法进程，尽早从制度安排上更好地兜住兜牢困难群众民生底线。（拟转办部门：民政部、司法部、财政部）

（七）适当扩大职业技能提升行动专账资金使用范围。北京、河北、黑龙江、上海、江苏、浙江、河南、湖南、陕西等地有关单位反映，人力资源社会保障部办公厅、财政部办公厅《关于做好职业技能提升行动专账资金使用管理工作的通知》要求，专账资金主要用于企业职工等重点群体的职业技能培训。目前基层职业技能培训的基础能力建设、师资力量等较为薄弱，但受专账资金支出范围限制，无法用于师资培训、教材开发等与职业技能培训密切相关领域。建议将师资培训、教材开发等内容列入职业技能提升行动专账资金使用范围，完善评估和监管机制，更好发挥职业技能提升专账资金效用。（拟转办部门：人力资源社会保障部、财政部）

（八）针对性解决义务教育教师与当地公务员在职务、职称、职级等方面的对应难题，确保义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员平均工资收入水平。浙江省有关单位反映，国务院教育督导委员会办公室印发的《关于义务教育教师工资收入落实情况督导工作安排的通知》要求，2020年年底前实现义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资收入水平。由于义务教育教师与当地公务员的职务、职称、职级等难以具体对应，有些地方无法准确把握义务教育教师工资调整的具体标准。建议督促指导地方结合实际，细化明确义务教育教师工资具体标准，确保相关政策落地见效。（拟转办部门：人力资源社会保障部、教育部、财政部）

（九）完善促进非全日制研究生就业配套措施。陕西省有关单位反映，教育部等五部门印发《关于进一步做好非全日制研究生就业工作的通知》后，人才引进、职称评定等相关配套措施没有及时修订，非全日制研究生入职后面临确定待遇和职称困难等问题。建议尽快完善人才引进、职称评定等方面的配套措施，保障非全日制研究生就业权益。（拟转办部门：教育部、人力资源社会保障部、国资委）

二、关于完善保市场主体政策措施的意见建议

（一）适当放宽小微企业银行开户条件。上海市部分企业反映，目前有关部门正在开展打击治理跨境电信网络诈骗犯罪专项行动，由于“谁开户谁负责”，多家商业银行在办理小微企业开户时，要求申请企业必须拥有固定营业场所、提供集中登记地房管局备案和登记批复文件等，导致部分依托互联网平台创业的小微企业开户困难，有的小微企业跑了十几家银行也无法开户，有的花费上万元注册经营场所以符合开户条件。建议适当放宽小微企业的银行开户条件，研究设立小微企业专门类别账户，引导商业银行强化对小微企业账户的事后监管，确保应开尽开。（拟转办部门：人民银行、银保监会）

（二）细化《保障中小企业款项支付条例》有关规定。广东省有关单位反映，《保障中小企业款项支付条例》部分条款属于原则性规定，关于欠款投诉处理的有关部门职责和工作流程不够明确。建议针对机关事业单位、国有大型企业等拖欠行为，由相关主管部门分别研究有关投诉处理程序和管理职责，出台具体实施方案或实施细则，保障条例实施效果。（拟转办部门：工业和信息化部、财政部、国资委）

（三）推动出台全国层面个人破产保护法律规范。浙江、广东等地部分企业反映，目前一些中小企业在办理企业类贷款时需要企业主等个人提供担保，有的甚至需要家人承担连带偿还责任。由于个人破产保护制度缺失，一些无力还款的诚实债务人面临被过度索债的风险，不利于再次就业创业。有的地方近期开展了个人破产立法先行先试，但在确保域外法律效力、搭建破产信息平台等方面需要国家层面给予明确制度指引和支持。建议推动出台全国层面个人破产保护法律规范，明确个人债务清理程序和信用更新机制等，实现个人破产后有序退出和再生。（拟转办部门：发展改革委、司法部、人民银行、银保监会）

（四）试行企业“休眠”制度。部分督查组反映，市场监管部门对连续两个年度未报送年度报告的企业，可以吊销营业执照。很多企业因短期经营困难暂时歇业，但仍有意愿继续经营，而企业一旦被吊销营业执照，其法定代表人再次创业会遇到障碍。建议对未按规定报送年报的企业设立“休眠期”，合理设置休眠条件和程序，承认休眠期间企业合法存续地位，保证企业经营资格和主体资格的连续性。（拟转办部门：市场监管总局）

（五）调整研发费用加计扣除政策享受方式。河南省部分企业反映，根据《企业所得税优惠政策事项办理办法》，研发费用加计扣除优惠政策只能在企业所得税年度汇算清缴时享受，不能在分月或分季度预缴时享受，影响了企业资金流动，不利于企业加大研发投入。建议优化相关申报系统和流程，将研发费用加计扣除政策的享受方式，由年度汇算清缴时享受调整为分月或分季度预缴时享受。（拟转办部门：税务总局、财政部）

（六）进一步完善转供电电价政策。北京、河北、黑龙江、上海、湖北等地部分企业和群众反映，转供电主体传导落实国家降低电价政策红利打折扣，转供电用户的电价居高不下，有的甚至高出电网直供户用电价格的2倍。建议进一步加强政策宣传力度，完善电价传导机制，扩大直供电范围，研究建立可纳入转供电电价分摊部分的正面清单，将降低工商业电价红利传导至终端用户。（拟转办部门：发展改革委、国资委、市场监管总局）

（七）降低5G基站、数据中心等新型基础设施用电成本。黑龙江省有关单位反映，5G基站、数据中心等新型基础设施的用电量较大、成本较高。建议扩大5G基站、数据中心等与发电方的用电直接交易，通过市场化手段降低用电成本。（拟转办部门：发展改革委、工业和信息化部）

三、关于完善深化“放管服”改革优化营商环境政策措施的意见建议

（一）集中清理行政处罚事项。部分督查组反映，一些基层政府过度使用行政处罚手段，在今年财政收入增速普遍下降或负增长的情况下，不少地方罚没收入逆势上升。处罚对象主要是小微企业和个体工商户，一定程度上抵消了保市场主体政策和“放管服”改革的成效。建议严密监测各地罚没收入走势，密切关注异常增长地区。对各部门现有行政处罚事项的依据开展合法性审查，坚决清理各种表述含混、更新滞后、脱离实际的行政处罚事项，为企业创造良好营商环境。（拟转办部门：司法部、市场监管总局、公安部、交通运输部）

（二）进一步完善失信惩戒措施。部分督查组反映，一些地方信用体系建设标准多、认定宽泛，有的失信惩戒措施缺乏充分的法律依据。企业列入失信名单容易，信用修复难，影响困难企业享受惠企政策，不利于企业开展正常的生产经营活动。建议采取措施改善信用体系建设中的不合理现象，研究制定进一步完善失信约束制度的文件，清理和修改没有法律法规依据的处罚措施。（拟转办部门：发展改革委、人民银行、司法部、市场监管总局）

（三）公布取消、下放事项编码。湖南省有关单位反映，2019年以来，国家有关部门取消、下放行政权力事项时，没有事项编码，难以确保有关事项对应关系准确性。建议在取消、下放相关事项时配套公布事项编码，确保准确对应事项关系，减轻基层工作负担。（拟转办部门：国务院办公厅）

（四）建立招标投标领域“双随机、一公开”监管模式。黑龙江省部分企业反映，2017年修改的《招标投标法》取消了招标代理机构的资格认定，目前部分招标代理机构存在参与串通投标等违法违规行为。建议加快完善相关监管措施，建立招标投标领域“双随机、一公开”监管模式，强化对招标代理机构的信用约束，督促地方严肃查处招标投标中的违法违规行为。（拟转办部门：发展改革委、财政部、住房城乡建设部）

（五）积极打通综合信用平台“数据壁垒”。浙江、湖北、广东、陕西、新疆等地有关单位反映，在探索建设地方综合信用服务平台时，难以获得海关、税务、外汇等垂直管理部门和电网、电信等行业数据，导致平台数据不完整，不利于金融机构运用信息服务平台向中小企业提供贷款。建议加大信息共享力度，有效解决银企信息不对称问题，为金融部门提升中小企业金融服务能力提供有力支撑。（拟转办部门：国务院办公厅、发展改革委、人民银行）

（六）完善婚姻登记信息共享制度。北京市有关单位反映，民政部印发《关于进一步规范（无）婚姻登记记录证明相关工作的通知》，要求各地加大投入，完善本地婚姻登记信息数据库，除特殊情况外不再出具（无）婚姻登记记录证明。但部分地区因工作衔接不到位，信息共享实施效果没有达到预期，导致群众在办理有关事项时，仍被要求提供（无）婚姻登记记录证明或替代证明。建议推动各地完善婚姻登记信息共享制度，出台相关配套措施，确保信息共享实施效果，切实减轻群众办事负担。（拟转办部门：民政部、公安部）

（七）进一步推动大型科研仪器开放共享。河北省有关单位反映，《国务院关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》（国发〔2014〕70号）要求，“按照科研设施与仪器功能实行分类开放共享”，但由于对外服务收费难、与绩效挂钩难，部分高校、科研院所大型科研仪器开放共享程度低。建议研究制定大型科研仪器运行管理及服务收费等意见，进一步推动大型科研仪器向社会开放共享。（拟转办部门：科技部、教育部、工业和信息化部、财政部、中科院）

（八）进一步完善民营企业参与关键领域核心技术攻关机制。浙江省部分企业反映，当前民营企业在应用导向类科技计划项目指南编制、组织实施等环节的参与度不足。建议国家层面进一步完善相关机制，引导和激励民营企业开展基础研究和关键领域核心技术攻关，支持民营企业承担国家实验室、大科学装置、技术创新中心等重大科研平台建设任务。（拟转办部门：科技部、工业和信息化部）

（九）明确民用机场非民航专业工程初步设计的审批主体。黑龙江省有关单位反映，根据交通运输部制定的《民用机场建设管理规定》，民用机场的专业工程初步设计由民航管理部门负责审批，但未对非民航专业工程初步设计的审批主体作出明确规定，造成地方在建设民用机场项目时，难以明确非民航专业工程初步设计的审批主体，影响机场整体建设进度。建议修订《民用机场建设管理规定》，明确机场建设中非民航专业工程初步设计的审批主体和职责等，提高机场建设审批效率。（拟转办部门：民航局、住房城乡建设部、交通运输部）

（十）明确成品油零售经营资格审批下放后的管理措施。湖南省有关单位反映，根据国务院关于成品油零售经营资格审批下放的要求，湖南省商务厅于2020年2月将相关审批事项下放至市州商务主管部门。但由于商务部于2020年7月废止了《成品油市场管理办法》，其2019年12月印发的《关于做好石油成品油流通管理“放管服”改革工作的通知》对审批权下放后政策如何衔接规定不够明确，各地对相关审批工作的开展依据理解不一，个别地方无法及时办理成品油零售经营许可手续。建议尽快出台指导意见，明确成品油零售经营资格审批下放后的管理措施，进一步促进成品油流通行业健康发展。（拟转办部门：商务部、发展改革委）

（十一）进一步明确豆芽等产品的类别。黑龙江省有关单位反映，由于有关部门对豆芽的类别认定不一致，原卫生部和原质检总局认为豆芽属于初级农业产品，原农业部认为豆芽属于食品，导致地方在监管方式上还不完全统一。按食品进行管理的需要取得食品生产许可，按食用农产品进行管理的在市场销售不需要取得许可。建议明确界定豆芽等产品的分类标准和产品属性，进一步统一监管方式。（拟转办部门：农业农村部、卫生健康委、市场监管总局）

（十二）加强对中小学在线教育的指导监管。部分督查组反映，目前中小学在线教育工作中，部分教师应用信息技术的主动性不够，信息化技术与教学未有效融合。校外线上培训监管缺乏有效的技术手段，有些培训机构聘用不在中国境内的外籍人员对中小学生开展一对一直播教学。建议对中小学在线教学平台建设加强指导，加大中小学教师信息技术应用能力培训力度，推动完善相关法律法规，强化相关线上教育的监管。（拟转办部门：教育部、工业和信息化部、市场监管总局）

（十三）尽快出台文化市场综合执法管理条例。浙江省有关单位反映，由于文化市场各领域执法边界不清晰、综合行政执法依据不具体、执法权力事项不明确，文化市场综合行政执法成效不够明显。建议推动出台文化市场综合执法管理条例，明确相关执法权力清单，规范行政执法流程，促进综合行政执法改革落地见效。（拟转办部门：文化和旅游部、司法部）

四、关于完善扩大内需和稳外贸稳外资政策措施的意见建议

（一）中央财政资金更多采取直达方式提高资金使用效益。上海、浙江等地有关单位反映，通过建立特殊转移支付机制，中央财政资金直达市县基层、直接惠企利民，能够大幅提升资金拨付效率和扶持精准性，更好调动地方积极性。建议中央财政资金更多采用直达分配和拨付方式，逐渐扩大使用范围，进一步明晰资金使用要求，推动尽快形成实物工作量，提升资金使用效益。（拟转办部门：财政部）

（二）进一步完善城镇老旧小区改造配套政策措施。北京、河北、黑龙江、上海、湖北、陕西等地有关单位反映，《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）出台时间不长，相关配套政策措施还不完善，城镇老旧小区改造工作处于起步阶段，有待形成成熟的经验做法。建议进一步完善相关配套政策措施，指导各地明确改造内容清单和标准，探索建立财政引导、金融支持、社会力量共同参与的模式，尽快形成可复制、可推广的典型经验做法。（拟转办部门：住房城乡建设部、财政部）

（三）修订《物业管理条例》和《住宅专项维修资金管理办法》。黑龙江省有关单位反映，已颁布并即将实施的《民法典》对小区业主共同决定事项及表决规则、物业服务提供者的后合同义务等进行了修改或规定。部分与物业管理相关的现行法规、规章与《民法典》规定不一致，亟需进行适应性修改。建议尽快启动《物业管理条例》和《住宅专项维修资金管理办法》修订，做好与《民法典》的有效衔接。（拟转办部门：住房城乡建设部、司法部、财政部）

（四）加快推进城市空中交通发展战略布局和标准制定。广东省部分企业反映，美、日、韩等国已将未来发展空间巨大的城市空中交通产业上升到国家战略层面，但我国相关战略研究滞后，政策法规和行业标准尚处于空白状态，企业面临适飞审批难、飞行许可难、市场投放难等问题。建议将发展城市空中交通纳入国家战略，出台有关政策文件，制定相关标准，推动产业健康发展。（拟转办部门：发展改革委、交通运输部、民航局）

（五）加快出台《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》。广东省部分企业反映，近年来民用无人机产业发展迅速，应用场景日益广泛，但目前《民用航空法》无法适用于这一新兴业态，无人机监管基本处于无法可依状态。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》已于2018年1月公开征求意见，但至今尚未出台。建议加快立法进度，推动条例尽快出台，建立无人机综合监管机制，为无人机监管提供法律遵循。（拟转办部门：司法部、民航局、工业和信息化部、公安部）

（六）加强中西部地区农村快递基础设施建设。湖南省有关单位反映，目前我国中西部地区农村快递基础设施建设比较薄弱，难以有效满足农民网上销售农产品需要。建议加大中央预算内资金支持力度，补贴中西部地区农村公益性快递基础设施建设，鼓励快递企业以县域为单位共建共享快递网络节点，助力农民脱贫增收。（拟转办部门：发展改革委、交通运输部、邮政局、财政部、农业农村部）

（七）针对市场急需、消费者需求大的新技术新产品建立国家标准制定的快速通道。广东省部分企业反映，目前国内制造企业自主创新力度不断加大，新技术新产品不断涌现，但按照常规流程制定国家标准程序较多、耗时较长，难以保障相关技术成果快速转化和投放市场。建议针对市场急需、消费者需求大的新技术新产品，建立国家标准制定的快速通道，缩短发布周期，推动新技术新产品及时投入市场。（拟转办部门：市场监管总局、工业和信息化部）

（八）推动消防无人机产业升级和实践应用。广东省部分企业反映，目前消防无人机产业市场潜力大，但缺乏统一的认证标准，实践应用还不充分，监管服务还不到位。建议加快消防无人机标准体系建设，缩短认证周期，加强质量监管，指导行业企业加大研发力度，提高消防无人机技术信息化智能化水平，进一步推动消防无人机领域的科技创新、产业升级和实践应用。（拟转办部门：应急管理部、民航局）

（九）支持地方适度扩大自动驾驶测试特殊路段。上海、江苏等地部分企业反映，加快建设车路协同车联网、智慧道路，需要在更多路况下开展智能汽车自动驾驶测试，但受《道路交通安全法实施条例》限制，自动驾驶测试车辆不能在高速公路、城市快速路等开展测试。建议研究完善特殊道路交通安全有关规定，允许有条件的地方选取部分特殊路段进行智能汽车道路测试。（拟转办部门：工业和信息化部、公安部、交通运输部）

（十）优化出口退税单证备案制度。上海市部分企业反映，按照税务总局《出口货物劳务增值税和消费税管理办法》有关规定，购货合同、出口货物装货单、运输单等原始单证需由出口企业存放保管5年。随着购货合同、票证等单证逐步电子化，继续要求出口企业装订、留存和保管纸质单证备查，增加了企业人工、储存等成本。建议及时优化出口退税单证备案制度，推行无纸化单证备案，允许企业自主选择单证留存形式，有效减轻企业负担。（拟转办部门：税务总局、海关总署）

有关部门要高度重视基层反映的意见建议，按照职责分工逐条认真研究、积极办理，能够出台的政策抓紧出台，能够完善的措施尽快完善，暂时不能采纳的要做好宣传解释工作，办理情况于2020年12月31日前报送国办督查室。国办督查室将持续跟踪办理进度，督促有关方面及时研究回应，对个别相互推诿、工作敷衍、进度滞后的，印发督办通知进行重点督办。企业和群众如有进一步调整完善政策措施、改进政府工作的意见建议，可通过国务院“互联网+督查”平台进行反映。

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